案例---擅自占用道路停放车辆案

　　(一)案情介绍

　　嘉义中学地处旧区次干道伟业路东侧。为迎接市文明单位创建验收，整顿校内停车秩序。学校在校门口人行道上设置自行车停放点。支付工资请交通协管员看护，并告知师生校内不准停放车辆，今后停车均迁移至校外专设临时停车场，以维护学生校内人身安全。2004年12月1日起全校约800辆自行车、助动车，在校门口1公尺外伟业路东侧人行道一字排开，长达200公尺。伟业路人行道宽2．5公尺，停车占用1．5米，给过路人带来不便。过路人向城管监察举报。

　　东区城管监察大队老万、小李承办本案，到达现场正逢放学，人行道上人车拥挤，更多的人只能借助车行道过往，秩序混乱，有碍交通安全。老万马上用摄像机取证，小李出示执法证向学校陆校长了解情况。陆校长认为学校门前本来就有乱停汽车，现在停放自行车后，没有汽车再来停放。学校专人看管，秩序好多了。只是放学集中取车有点挤，平时对行人没影响。伟业路是次干道，一条小路主要是本学校学生使用。选择在校门口停车实在是车多、校园小。学校是义务教育单位，国家没钱，校外面停车学校不收费，反而倒贴看车人员工资，还要防被偷盗，希望城管支持谅解。对《现场检查笔录》、《询问笔录》，陆校长均签证认可，只是要求不罚款。“真要罚，也是国家的钱，或者增加学生负担”。

　　《城市道路管理条例》第三十条规定：“未经市政工程行政主管部门批准，任何单位和个人不得占用或者挖掘城市道路”。但是没有设定对应罚则。《东海市城市道路桥梁管理条例》第二十七条规定城市道路范围内禁止擅自占用道路。违反规定的，依据第四十七条“责令限期改正，或者承担代为清除费用，赔偿修复费”，并且可以按照情节轻微、情节一般、情节严重三类，分别给予不同的罚款，但是最高以二万元为限。《东海市临时占用城市道路管理办法》第十七条规定：“擅自占用城市道路，尚未造成城市道路及其设施损坏的，责令限期改正，并可按以下规定处以罚款：(一)擅自占用城市交通干道或者本办法第二条第二款所列路段的，处以5000元以上2万元以下罚款。”第六条第二款：“除沿路建筑施工和市政公用施工等特殊情况外，临时占用非城市交通干道的下列路段的申请不予批准：(三)医院，学校，消防单位门前两侧各30米范围内的路段。”老万、小李认为学校的违法行为应当给予行政处罚，但在罚款依据和数额适用时发生争议。

　　小李认为按《东海市城市边路桥梁管理条例》认定该违法行为情节一般，处以五百元以上五千元以下的罚款，适用罚款1000元，当场处罚；老万坚持按《东海市临时占用城市道路管理办法》对号入座罚5000元，用一般程序。至于责令限期改正，共同认可应当补办占路许可证，未办出前不准再停放车辆，学校场地确有困难，应当适当考虑。

　　(二)案件评析

　　东区城管监察大队2名承办员的查处建议均属错误

　　1、法定不得行政许可的绝对禁止行为，不能任意解除在法律程序的行为准则中设定禁止性、限制性、开放性的类别，指导社会活动有序运作。一般情况下前2类行为是自由活动的禁区，其中以禁止性行为管制最为厉害。禁止性、限制性行为的解除、开放，必须具备特定主体资格及其条件，并经法定程序获得行政许可。一旦资格条件丧失，行政许可失效或者解除，则禁止性限制性行为恢复原态成为禁区。

　　值得注意的是在禁止行为中凡被例为绝对禁止性行为的，通常禁止行政许可，不是不需要，而是不能予以行政许可，也即对行政许可设定了禁区。例如《东海市临时占用城市道路管理办法》第五条规定不予批准临时占路的情况共有六种，其中之一的第四项就是“设置单位专用的车辆停放点的”。第六条规定不予批准临时占路的道路和路段的9种情况，其中之一的第三项是“医院、学校、消防单位门前两侧各30米范围内的路段。”采用绝对禁止任何形式占路的，即使违法办出了行政许可，也归于无效。
本案行政相对人同时存在2种绝对禁止性行为：在学校门口30米处，设置学校专用的车辆停放点，依法不允许办理行政许可。老万、小刘一致责令行政相对人补办占路许可证，不仅是行为误导而且本身就是一种执法违法行为。学校再有困难，困难再大，行政机关无权超越法定禁区乱作为。

　　2、法定责任追究首先是社会危害后果的全面剖析定性擅自占路，可供适用的法律资源有3类，行政法规过于原则，难以应对；地方法规以情况轻重程度为界划分轻微、一般、严重，需要较多的主观认知去把握，弹性幅度大，标准不够清晰；市府规章以主干道、次干道具体路段和绝对禁止、限止性行为举例分类，相对清晰，刚性对比，容易识别。基本排除主观情态作用，而且罚款分为50元至500元，500元至5000元，5000元至2万元，与地方法规的上位阶的3类划分完全一致。因此，建议上下位阶法配套引用，具体量罚选用市府规章为宜。

　　擅自占路，而且情况又属绝对禁止之列，说明立法的意图是清晰传递严禁发生。一旦发生，社会危害性无疑是最为严重的。行政执法维护法律秩序的安危，对严重破坏法秩序的行为应当从重从严查处。学校再困难，出路绝对不是违法，并且向绝对禁止行为靠拢。本案学校违法情节应届严重，具体罚款可用下限。

　　3、违法行为不能用违法手段处理，以恶制恶违反法治原则

　　法治社会是守法前提下的自由，一定的法律关系调整对应的法律行为。合法权益被侵害，唯一的方法是用合法的手段维权，而不是以牙还牙，恶恶相报，用新的另种形式，危害更小或者更大的违法行为反击原有的违法行为，使已被破坏的法律秩序更加混乱无序。学门前被他人乱停车破坏秩序，正确的做法应当及时劝阻、制止，并依靠行政执法的公共职权予以惩罚，而不是利用更大规模集体性的乱、停车去排挤零星、自发的乱停车，在违法的歧途上走得更远。当然，因此必须付出的代价也就更为沉重。

　　(三)办案处理

　　1、按一般程序依法查处，建议适用上下位法综合定性，用市府规章量罚，处罚款5000元(情节一般的上限或情节严重的下限)。

　　2、责令立即撤销非法停车点，恢复道路原态。

常州市城市管理行政执法支队新北大队

2007年7月17日